徐忠：建立“地方政府財政破產”機制
編者按：中央和地方財政關系是貫穿於中國幾千年政治經濟史的核心命題。自1994 年分稅制改革至今，不相匹配的財權事權結構和缺乏有效治理架構導致 一管就死、一放就亂 的局面輪回出現
編者按：中央和地方財政關系是貫穿於中國幾千年政治經濟史的核心命題。自1994 年分稅制改革至今，不相匹配的財權事權結構和缺乏有效治理架構導致 一管就死、一放就亂 的局面輪回出現，隨著地方(隱性)債務的多輪快速上升，地方債市場的巨大風險及其對宏觀經濟波動的負面影響已成為全球擔憂的中國 灰犀牛 。近日，江蘇、貴州兩省20個市縣違法違規舉債擔保問責情況公佈後，審計署又公佈瞭《財政部關於堅決遏制地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，疾呼打消地方債中央買單和政府兜底的 幻覺 ，再次凸顯問題的嚴峻。
十九大報告提出， 加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系 ，中央-地方財政關系無疑又到瞭一個新的轉折點和歷史關口。箭在弦上，蓄勢待發，何去何從?本報今天編發文章，在系統比較瞭大國經濟體對地方財政管理激勵約束的國際經驗基礎上，提出瞭一攬子改革方案：在財政管理上探索地方自治、擴大地方政府自主發債的權利、提高地方政府收入與支出的匹配度、探索地方財政破產和追責制度，建立財稅事權相匹配的 一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收、一級舉債 的財政管理體系，借鑒瞭發達市場的成功經驗、切中時弊，當成為改革方向。
近年來，我國地方政府隱性負債迅速增長，其規模遠遠超過顯性負債。融資平臺、城投債等是地方隱性負債的主要方式，在統計上往往被算做企業部門負債，這不利於準確判斷我國各部門的杠桿率風險。出現這些問題，與我國分級政府間財政關系不順、財政和金融責任邊界不清有關。從國際經驗來看，大國經濟體對地方財政管理都有比較完備的激勵約束制度框架，地方政府的自我約束、中央政府(聯邦政府)法律和行政約束以及金融市場約束共同發揮作用。對於少數地方政府財政管理不善的情形，也有相對合理的風險處置和責任分擔機制。對比大國經濟體的經驗，我國地方財政管理的激勵約束機制還很不完善，需要抓緊改進。
一、地方財政管理的激勵約束體制框架
(一)地方自治的財政管理體制是基礎
無論是聯邦制政體，還是單一制政體，大國經濟體的分級政府間財政體制一般都實行地方自治。各國普遍建立瞭財稅事權相匹配的 一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收、一級舉債 的財政管理體系，盡量減少中央政府對地方政府財政管理的幹預。
聯邦制國傢本身是地方政府讓渡權力而形成的，地方政府的自主權力較大。比如，美國聯邦、州、地方三級政府獨立地行使各自的財政預算權力，獨立編制、審批、執行本級預算，采取一種自收自支、自求平衡、自行管理、自成一體的體制模式。巴西在1983年修訂憲法時增加瞭聯邦對地方政府的轉移支付，擴大瞭州級稅基，州政府的可支配財政收入份額持續上升。1988年新憲法規定，州政府和市政府享有自治權，在財政收入和支出方面享有較高的自主性。德國實行聯邦、州、地區分級管理的財政體制，各級政府均有獨立預算，分別對本級議會負責。
單一制國傢通過中央政府授權，賦予地方財政自主權。比如，法國在1982年通過 地方分權 立法，賦予地方民選官員更大的行政和財政權力。2003年3月，憲法修正案進一步充實瞭地方自治權，承認領土單位的條例制定權、財政自治權，提高瞭地方財政的獨立性。日本自1949年以來，先後出臺瞭很多有關推動地方分權改革的方案，如《地方分權推進法》(1995)、《地方分權一覽法》(1999)、《地方分權改革推進法》(2006)等，以法律形式推進分權改革，增強瞭地方財力和財政自主性。
(二)利益相關者密切關註地方財政健台中抽化糞池康狀況
地方政府有效健康運營經濟和財政，受益主體包括當地居民、地方政府雇員和民選官員。居民的收益有三項：一是更多的就業機會;二是優良的教育、衛生、治安等地方公共服務;三是財政支出效率高，降低養老、醫療等公共服務的成本，減少稅收負擔，也可避免將當期的債務負擔轉嫁為後代的償債壓力。政府雇員的收益與財政狀況息息相關。在充裕的地方財力保障下，公職人員也有三項收益：一是工作崗位比較穩定，不會因為政府縮減開支面臨裁員風險;二是薪水隨著經濟發展合理上漲;三是養老金、醫療保險等各項福利待遇得到保障。此外，民選官員面臨選舉制度的政治約束，必須 對下負責 。財政經濟能否健康運行，最終都會反映到選票上，直接關系到民選官員能否獲取政府職位。
反過來，州和地方政府的財政運轉得不好，居民、普通公職人員都會受損。居民部門的損失：一是地方公共服務的數量和品質都會受到影響。比如底特律財政破產後，市政建設萎縮，公共服務捉襟見肘。警員力量被裁減掉40%，淪落為美國最不安全的城市。二是稅負加重。底特律市破產時，領退休金和健保福利的人數超過瞭20萬，有40%政府收入必須用來支付退保福利或償付債息，公務人員的退休金一項就吃掉瞭全部的房產稅收入。底特律不得不通過提高稅率和新設稅目增加收入，結果使得底特律成為密西根州稅負最高的城市，加速瞭中產階級的遷出，財政收入狀況進一步惡化。由於公共服務的成本上升、品質下降，底特律的居民不得不向其他地區遷移，原本170萬居民僅剩下70萬。政府雇員的損失包括限薪、解雇、養老金泡湯。本來，底特律市政府的雇員達到25年的工齡之後退休，每年可獲得3萬美元的養老金和醫療保險。破產使得退休福利大幅縮水，也不再有醫療保險。2009年希臘爆發主權債務危機後，希臘政府宣佈削減政府開支並縮減公務人員規模，實施瞭凍結公共部門員工的招收、降低公務員薪酬等一系列財政緊縮措施。由於地方居民、政府雇員和民選官員的利益得失均與地方財政管理的好壞息息相關，因此，對財政運行和重大項目的預算審議十分嚴格，預算審議的重要性和嚴肅性凸顯。
(三)中央救助通常以犧牲地方自治權利為條件
針對地方財政管理不善的情形，許多國傢建立瞭地方政府破產機制。政府破產是政府的財政破產，並不等於政府職能破產，不允許出現無政府狀態。破產政府負擔著維持城市居民日常生活的最低限度的公共服務的義務，同時，通過各種控制支出、增加收入的方法，改善赤字和債務惡化的狀況，恢復財政收支平衡。為瞭防范道德風險，地方政府破產後，中央政府不會無條件救助，如果地方政府希望上級政府施以援手，必須犧牲自治權利。比如，美國底特律市財政破產時，密歇根州政府指派的底特律緊急事務主管凱文 厄爾取代民選市長，臨時剝奪底特律的地方自治權。法國地方政府出現運轉不靈、債務違約的情況時，由總統的代表，即各省省長直接執政，原有的地方政府及地方議會就此解散，所欠債務由中央先行代償，待選舉產生新的地方政府和議會之後，再制定新的財政計劃(增稅、削減開支)逐步償還原有債務和中央政府墊付的償債資金。日本地方政府一旦根據《地方財政再建促進特別措置法》尋求財政重建，就意味著地方政府破產。地方政府將被剝奪地方自治權，編制預算必須由中央政府批準，基本喪失瞭政策自主性。
二、中央政府對地方政府財政管理的約束措施
在地方自治原則下，中央政府(聯邦政府)通常並不幹預地方政府日常的財政管理決策，原則上也不承擔救助地方政府的責任。但是，各國實踐表明，中央政府並不能完全對地方財政危機置身事外，因而會不同程度地關註地方財政狀況，監管地方債務。
(一)中央政府對地方財政危機的救助責任大小決定瞭其對地方債務的監管程度
德國沒有法律明文規定聯邦政府對地方政府債務的擔保義務，但是德國憲法法院曾裁定，各州應遵守 忠誠性原則 ，即如果某州確實無法償付債務，聯邦政府及其他各州可施以援手。因此，在某種程度上，德國地方政府債券存在著國傢的隱性擔保。2009年前，財政部對地方政府發行債券隻進行 窗口指導 ，約束力較弱。2009年6月後，實施 債務剎車法 ，正式限定地方政府債券發行規模，發行條件日益收緊。
巴西在地方財政危機發生之前，聯邦政府對地方財政管理的約束力相對較弱，對地方政府的財政行為並未施加有效的控制，地方政府從國際市場獲取信貸的行為未受到聯邦政府的監管。1979年第二次石油沖擊之後，不顧支付能力大小，各州市都紛紛鼓勵公有企業從國外市場借款。在1989年、1993年和1996年，巴西先後爆發三次地方政府債務危機，聯邦政府分別予以援助。在援助地方政府的過程，巴西聯邦政府開始對地方政府施加一系列財政約束。在第二次危機援助中，聯邦政府規定，不允許債務違約的州舉借新債;修訂憲法，允許聯邦政府從中央對地方的轉移支付資金中扣除地方應償債務的資金。在第三次危機援助中，聯邦政府與各州政府共同制定《促進州級政府重組和財政調整的激勵計劃》，對於財政重組不力的州，聯邦政府將停止提供轉移支付，甚至沒收它們的本級稅收收入，用於償還債務。
(二)地方債券的投資者結構會影響中央政府對地方債務管理的幹預程度
美國的市政債券大約四成由個人投資者持有，是債券市場中唯一一類主要由個人投資者持有的債券品種。原因是，個人所得稅在美國稅收收入中的占比很高，而個人投資市政債券的收益通常是免稅的。以個人為主的投資者結構，決定瞭市政債券能否順利發行取決於市場接受程度，聯邦政府無需過多幹預。日本地方政府債券最初大部分是由中央政府掌控的國有金融機構承接購買，金融資源配置類似於財政轉移支付，因此中央政府對地方政府的債務管理比較嚴格。2005年以前，日本的地方政府發債，必須經過自治大臣(現總務大臣)的審批，防止地方政府債務膨脹，確保地方財政健康運行;防止資金過分傾斜富裕地域，確保資金合理分配;協調金融資源在中央政府、地方政府及民間配置關系等。隨著日本地方債的融資資金從政府資金為主轉向民間資金為主，中央政府的管理也在逐漸減少。從2006年開始，日本政府已經停止使用這種審批制，取而代之的是突出地方政府在發債方面的自主性，並加強瞭地方議會的約束作用。
(三)中央政府層面制定約束地方財政運行的法律法規
巴西《財政責任法》及其配套法案建立瞭三級政府在財政及債務預算、執行和報告制度上的一般框架，制定瞭操作性極強的規范地方政府債務的量化指標。比如：巴西地方政府每年須向聯邦政府匯報財政收支情況，每四個月必須發佈政府債務報告。地方政府的借款額不得超過資本性預算的規模，州政府債務率要小於200%;市政府債務率要小於120%。如果地方政府不履行《財政責任法》規定的義務，對責任人將給予革職、禁止在公共部門工作、罰金、甚至判刑等處罰。同時，巴西中央銀行對各商業銀行向公共部門提供貸款做出一些限制，地方政府債務餘額與銀行凈資產的比重不得超過45%，對於違規舉債、突破赤字上限或者無法償還聯邦政府或任何其他銀行借款的州，禁止各銀行向其發放貸款。另外，巴西還實行強制性信息披露的做法，地方政府所有借貸交易都必須在國傢信息系統中登記，否則將被視為非法交易。信息系統公開透明，與所有銀行聯網，任何銀行都能查看相關信息。系統自動運行，不能人為調整。
(四)中央政府層面設立監控地方財政運行的相關機構
法國在1982年通過 地方分權 立法之前，地方政府發行市政債券需要經過中央政府特別許可。1982年之後，地方政府可自主決策發行市政債券，不再需要經過中央政府審批管理。同時，中央政府通過行政和司法兩個體系嚴密監控地方政府的財政運行和負債情況：一是財政部及其派駐機構的行政監管。2001年8月，成立財政部 債務管理中心 ，對各級政府的資產負債情況進行日常監管，確保各級政府債務能夠及時償還。財政部在各省、市鎮派駐有監督機構，對各級地方政府的財政運行狀況和負債情況適時進行監督和檢查。派駐機構一旦發現問題，會及時向地方政府提出意見並向上級財政部門匯報。這種適時監督，確保瞭地方政府負債和財政運行狀況處於良性狀態，大大減少瞭諸如地方財政破產和資不抵債等情況的發生。二是審計法院的司法監督。審計法院是由國民議會授權的獨立國傢機構，是檢查政府資金使用情況的最高司法機關，不受行政權力幹預。審計法院的主要任務是，協助議會和政府監督財政法律法規的執行，檢查中央和地方政府各部門以及學校、醫院等公用事業機構的會計賬目。審計法院設置瞭預算紀律法庭，專門審理各級國傢機關和公用事業機構領導人違反財經紀律的案件。
三、金融市場對地方財政管理的約束效應
(一)金融市場可以提供全過程、全方位約束
無論是聯邦制的美國、巴西、德國，還是單一制的法國、日本，這些國傢的地方政府都能直接自主發行地方政府債券(市政債券)。自主發行債券不僅擴大地方政府融資渠道，增加居民的金融投資渠道，還能通過信用評級、價格波動、抵押變現能力等市場機制，對地方財政管理發揮一定的約束作用。美國市政債券市場規模龐大，是金融市場約束的典范。主要措施，一是信息披露，美國是世界上政府資產負債表編制和披露最完善的國傢之一。無論是聯邦政府層面還是地方政府層面，都有較為詳盡的會計準則予以規范;二是信用評級，地方債承銷商要聘請信用評級機構對債券進行評級，並通過債券保險機構或銀行的保險操作，對債券進行信用增級;三是債券保險機制，大約一半以上的美國地方債辦理瞭保險，大大提高瞭債券的安全性，也有利於提高二級市場的交易活躍度，增強債券的抵押變現能力。實踐表明，美國的這些措施較好地控制瞭風險，為發行人獲得發展所需資金、投資人獲得合理投資回報奠定瞭基礎。
在債券市場中，一旦地方政府留下違約等不良信用記錄，則會受到融資成本上升甚至市場禁入的懲罰。希臘作為歐盟成員國和使用歐元的國傢，可以視為歐洲的一個地方政府。2009年，全球三大信用評級相繼調低希臘主權信用評級。2009年12月7日，標準普爾警告，希臘的主權債務評級將從A-下調一級，8日惠譽幹脆直接宣佈下調希臘主權債務等級至BBB+，21日希臘10年期國債利差拉升到264個基點，希臘債務問題開始演變為債務危機。
(二)債券市場的約束力和風險防范能力比信貸市場更強
相比於銀行貸款，債券市場的約束有三大優勢：一是債券市場的投資者更為分散，可以降低風險集中度。二是債券市場更透明，風險因素的披露更及時，不會拖延和積累變為 灰犀牛 、 黑天鵝 。三是債券市場參與者對收益率非常敏感，資金價格信號傳導更加通暢，當地方的財政狀況發生變化時，債券價格對風險因素的反應更靈敏，可以較好地限制地方政府的財政管理行為。德國的經驗表明，地方政府債務從間接融資向直接融資轉變，增強瞭金融市場對地方政府債務的約束力。1991年前，德國地方政府主要從銀行融資。德國約有2000傢銀行，主要是由地方政府出資成立的信用合作機構(約1200傢)和儲蓄銀行(約450傢)等地方性銀行，因此很難拒絕政府融資申請。金融市場約束不力，對財政穩健性產生瞭負面影響，而且財政與銀行 捆綁 在一起，還會相互傳播風險。1991年後，德國通過建立地方政府債券市場，形成瞭政府舉債的市場化約束。融資成本的公開化、市場化，促使地方政府鞏固財政，限制債務過度增長。
(三)金融市場條件會影響信用評級的約束力
盡管日本地方債的發行歷史比較悠久，規模十分龐大，但是在相當長的時間裡，對於地方債的信用評級工作遲遲未能展開，信用評級的缺失使得對地方債的市場約束作用無法正常發揮。其主要原因：一是審批制將風險過度集中於中央政府，導致地方債發行主體和投資主體雙方均對信用評級缺乏需求;二是過度的轉移支付導致各地財政的償債能力平均化，地區差別過小，致使信用評級無法根據地區的相對差異來進行評級;三是日本自20世紀50年代後，很長一段時期沒有發生過地方債償還違約現象，這更加減小瞭地方債信用評級的必要性。隨著經濟長期停滯，各級財政狀況顯著惡化，改革財政投融資制度和轉移支付制度，則使得各地償債能力的差異迅速擴大，日本地方債的市場環境因此發生瞭巨大的變化，對地方債進行信用評級的市場需求迅速上升。為適應這一形勢變化，日本著名的信用評級機構-- R I信用評級機構 於1999年開始嘗試對公募發行地方債的28個地方自治體進行信用評級。日本地方債信用評級主要關註的是：(1)能夠影響稅收增減的地區經濟實力及其走勢;(2)發債主體的債務規模與償債資金之間的平衡;(3)地方政府的財政狀況和收支結構(包括轉移支付在內);(4)地方政府的財政運營能力及償債意願。
四、我國地方財政激勵約束機制與各級學校抽化糞池主要大國的差距及改進建議
(一)在財政管理上地方自治的探台中馬桶不通索空間
從法律上講，在單一制國傢，中央政府對地方政府的債務負有無限責任。為瞭嚴肅財經紀律，就應當嚴格分清中央政府與地方政府的財政界限，實行徹底的財政分權。一級政權就應當擁有一級事權、一級財權、一級財產權和一級舉債權。由於中國沒有地方自治，領導幹部實際上是由上級任命，既缺乏地方官員對下負責的激勵機制，同級人大的預算審議難有實質約束作用，也很難通過上級政府接管地方自治權的做法約束地方。如果在財政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方債務風險中，就具備瞭 誰傢的孩子誰抱走 的法理基礎。
(二)擴大地方政府自主發債的權利
我國金融市場的現狀是，間接融資為主，國有金融機構為主。在這種情況下，恰如日本曾經經歷過的，地方政府融資以銀行信貸為主，金融市場很難對地方政府產生約束作用，不得不依賴中央政府幹預地方財政管理。雖然2015年實施的新《預算法》已經允許地方政府自行發債，但地方債務實行面臨嚴格的中央審批制度。一方面，地方發債的權利限制在省一級政府，而實際的資金使用主體是城市政府，因此，我國的地方政府債務還不是真正的市政債券。另一方面，相對於龐大的存量地方債務餘額和年度融資需求而言，現在每年經過預算批準的地方政府債券額度太小，是一個賣方市場，投資者缺少選擇空間。而且，在市場投資者看來，中央政府的審批權限往往也意味著對地方債務負有連帶償還責任，從而形成對中央救助和 剛性兌付 的迷信，更加難以嚴肅對待地方債務的風險，也就不能有效發揮市場約束作用。2017年全國金融工作會議指出， 要把發展直接融資放在重要位置，形成融資功能完備、基礎制度紮實、市場監管有效、投資者合法權益得到有效保護的多層次資本市場體系。 在這方面，擴大地方政府債券的自主權是一個突破口。將自主發債的權利下放到直接花錢的市、縣級政府，使舉債、用錢、償債主體保持一致。取消中央政府對地方發債的規模控制，擴大地方政府債券的發行規模，能否發得出去、以什麼價格發出去，都要接受金融市場的甄別和篩選，不必擔心地方亂發債。
(三)提高地方政府收入與支出的匹配度
對轉移支付的依賴會導致地方政府軟預算約束和 中央兜底 預期，日本的經驗表明，改革轉移支付體系，提高地方政府債務風險的可識別程度，金融市場才能對地方政府財政狀況進行有效的信用評級。為此，必須提高我國地方政府收入與支出的匹配程度，改革轉移支付制度，減少地方政府對中央轉移支付的依賴程度，真實反映地方財政收支狀況、債務風險等。我國疆土遼闊，各地資源狀況和經濟社會發展水平差異較大，逐步縮小不同地區之間在工資待遇、養老金、醫療福利等方面的差異，需要較長的時間。當前如果過分強調地區間的均等化，富地方支持窮地方，既不公平也不可持續。事實上，人員自由流動、商品自由流通是發揮市場機制促進公共服務均等化最基本的條件，在這些方面我國與發達國傢還有很大差距。因此，關鍵措施是破除地方保護，維護國內統一市場;打破戶籍制度限制，促進勞動力在統一市場內自由流動。比如，提高養老金繳費計入個人賬戶部分的比例，增強養老金賬戶的可攜帶性。
(四)探索地方財政破產和追責制度
在沒有地方政府破產制度的情況下，風險是無法實現局部隔離的，也就是說，無論支付危機緣何而起，最終的債務人都將是中央政府。對於遭受地方債務壓力的我國來說，建立 地方政府財政破產 機制最大的意義在於明確政府決策責任的分級模式，讓責任模式回歸到 誰借誰還 的風險承擔的范疇之內，倒逼各級政府在舉債謀發展時，必須明確有多大財力制定多大的發展目標。這種把發展目標確定在財力允許的范圍內的 量體裁衣 ，會有助於推動城市化的可持續發展。同時，還要完善官員選拔制度，落實對地方官員的終身追責，有效約束地方政府的財政運營。中國的官員通常在不同的地區間、部門間輪轉升遷，要持續接受組織部門、紀檢部門的約束。如果按照全國金融工作會議 嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任 的要求，在幹部考核和選拔任用中加入財政管理績效的指標，將有效管住地方政府債務。
中國探索地方政府破產制度，各級政府財政收支出瞭問題，需要明確責任劃分。普通民眾不應該承擔財政破產的損失。財政破產不是政府破產，治安、教育、醫療、養老等公共服務事項應予以保障。地方政府內部應當自我承擔損失並強化問責。對決策層要終身追責，普通公職人員的工資、養老待遇也要承擔一定的損失。金融市場在地方政府破產和財務重組的利益分配和責任分擔中發揮作用。一是不能盲目相信地方政府的剛性兌付能力，要甄別地方政府的信息透明度，促使地方政府形成競相推進財政改革的良好氛圍，提高整個財政運行管理的透明度。二是有效識別地方政府的融資能力和風險信用等級，對不同地方的融資需求有保有壓，實現防風險與穩增長的平衡。三是投資者要承擔地方財政破產的損失，才能切實發揮市場約束作用。自國發[2014]43號文以來，中央政府反復強調不救助地方政府債務的原則，但是很難扭轉市場預期，因此必須有像底特律破產這樣的具體案例，允許地方國有企業和政府破產，投資者才會真正相信中央政府要阻斷隱性擔保。(作者為中國人民銀行研究局局長)
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